Propuestas para una reforma integral legislativa en bibliotecas para el Ecuador

“A partir del estudio de la legislación existente, se deben identificar los mecanismos y las diferentes fuentes de asistencia y cooperación técnica y económica que podrían coadyuvar al financiamiento total de los servicios bibliotecarios públicos en cada país”.

Declaración de Caracas para la Biblioteca Pública como factor de desarrollo e instrumento de cambio social en América Latina y el Caribe, 1982

El pasado 24 de enero de 2022 por una invitación de la Asociación Nacional de Bibliotecarios “Eugenio Espejo” – ANABE tuvimos la oportunidad de participar en una mesa de trabajo virtual denominada “Reforma a la Ley Orgánica de Cultura. Bibliotecas y Archivos”, convocada por la asambleísta por Pichincha, Rocio Guanoluisa, Vicepresidente de la Comisión Especializada Permanente de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología, Innovación y Saberes Ancestrales de la Asamblea Nacional del Ecuador.

En dicho espacio los representantes de la ANABE presentaron sus propuestas y observaciones de reforma a la Ley para el sector de bibliotecas, entre las que se destacaron: la recomendación de que se sigan las directrices de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas (IFLA) y en particular lo relativo al desarrollo de las bibliotecas públicas, bibliotecas comunitarias y bibliotecas escolares; la sugerencia de que el estado debe proporcionar estabilidad laboral para los bibliotecarios y además opciones de profesionalización por convalidación de conocimientos a aquellas personas con más de 5 años de trayectoria profesional; y así también, que los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) apoyen la actualización de las bibliotecas públicas, con equipamiento tecnológico e infraestructura.

Siendo que la reforma legislativa que se ha planteado se basa en el contenido de la Ley Orgánica de Cultura (LOC), como socio de la ANABE y profesional participante de la mesa de trabajo me permití hacer algunas recomendaciones específicas a cada uno de los artículos existentes sobre bibliotecas en la LOC y algunas propuestas pensadas en una reforma integral. En ese contexto, a continuación se expone de forma ampliada lo propuesto:

• De las Bibliotecas.

Art. 39 (LOC vigente).

– De las Bibliotecas. Se considera biblioteca a un centro organizado que custodia y dispone de acervos bibliográficos y documentales en varios soportes, que incluyen repositorios de hemerotecas, mediatecas, cinematecas, fonotecas y archivos digitales, entre otros, que satisfacen la necesidad de información, educación, investigación y conocimiento de la ciudadanía. La naturaleza, uso y responsabilidad sobre los acervos quedará establecida en los reglamentos correspondientes. Así también, las bibliotecas son consideradas como espacios públicos de encuentro, relacionamiento, promoción y gestión cultural e intercultural, que deberán desarrollar sistemas virtuales que promuevan el acceso del ciudadano a través de tecnologías de la información y la comunicación.

La Biblioteca Nacional es el depósito legal de las publicaciones nacionales, conforme a la modalidad que se establezca en la normativa correspondiente.

La Biblioteca Aurelio Espinosa Pólit, es la Biblioteca Archivo del Depósito Legal del Libro y Publicación ecuatorianos, al amparo de su ley de creación y lo previsto en la presente Ley.

En el actual articulado se da un concepto amplio de las Bibliotecas y se devuelve -como debe ser- la responsabilidad a la Biblioteca Nacional de ser el depósito legal de las publicaciones nacionales. Sin embargo, la definición de bibliotecas y su alcance se podría reorientar hacia un enfoque de servicio público. 

Es decir, considerar a las bibliotecas (especialmente las públicas y comunitarias, según la definición IFLA/UNESCO) como un servicio esencial en los territorios en toda la administración pública con énfasis en la competencia de gestión por parte de los GADs municipales. En otros términos, convertir a las bibliotecas públicas en una unidad cultural primaria de los territorios y en un indicador estratégico de los planes locales de desarrollo orientado hacia los ODS.

Este nuevo enfoque de servicio público le daría la oportunidad a las bibliotecas de redefinir su misión en las comunidades como centros de información, pero al mismo tiempo como unidad de gestión cultural, como entidad de apoyo a la educación formal y no formal, como espacio para el encuentro ciudadano; capaz de desarrollar múltiples servicios bibliotecarios, con base en estrategias de alfabetización informacional y multimedia, potenciando a una institución fundamental para la democratización del acceso a la información y al conocimiento.

Otro aspecto importante a destacar de la misma definición de las Bibliotecas en la Ley, es que no se puede considerar a todas las bibliotecas como “repositorios de la memoria”. No todas las bibliotecas pueden cumplir una función patrimonial, aquellas que tienen ese privilegio lo hacen porque están en la capacidad técnica, especializada y financiera de hacerlo. Y, en cualquier caso, la Biblioteca Nacional está llamada a ser la entidad que coordine la asesoría técnica de recuperación del patrimonio bibliográfico y documental en los territorios.

Si bien es cierto que la Biblioteca Nacional ha recuperado con la LOC su carácter de principal entidad receptora del Depósito Legal, también es muy cierto que en todo este tiempo no se ha emitido la “normativa correspondiente” que fortalezca esta premisa. Por lo tanto, es necesario crear una norma vinculante [Ley de Depósito Legal] que amplíe el campo de acción procedimental y deje mucho más claras las reglas de juego del depósito legal a los grupos de interés del sector editorial. Al respecto, se cuenta en la región con las “Recomendaciones para la actualización de las normas sobre depósito legal en América Latina” (2019) publicado por el Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe – CERLALC, el mismo organismo que tiene en su sitio web un repositorio de la legislación sobre depósito legal en Latinoamérica.

En cuanto a la participación de la Biblioteca ‘Aurelio Espinosa Pólit’ (BEAEP) en la recopilación del Depósito Legal, la Ley y posteriormente su Reglamento plantean una intervención -si se analiza en detalle- un tanto incongruente. El articulado define a esta institución como “la Biblioteca Archivo” del depósito legal en el marco de la legislación vigente. 

Más allá de la incongruencia conceptual de ser “biblioteca archivo” (por lo general, en el mundo de las ciencias de la información una entidad podría ser o bien archivo, o bien biblioteca y en última instancia un centro de documentación o quizás un museo), en cualquier caso, del contenido del Reglamento a la LOC se desprende que esta Biblioteca patrimonial de carácter privado también debe recibir ejemplares del Depósito Legal como “archivo de respaldo” y entregar anualmente material digitalizado a la Biblioteca Nacional “como aporte para el desarrollo de colecciones”.

Es decir, una institución con personería jurídica privada (en el derecho civil y no así en el campo del derecho administrativo, o más específicamente de la jurisdicción contencioso-administrativa) que de acuerdo a la aún vigente Ley de la Biblioteca Ecuatoriana «Aurelio Espinosa Pólit» de 1995 debe recibir en la actualidad no únicamente unos USD 600.000,00 anuales (mucho más del presupuesto anual de la Biblioteca Nacional) como partida asignada en el Presupuesto General del Estado, sino también una parte en publicaciones impresas de lo que el sector editorial entrega al Estado por concepto de Depósito Legal. 

No existe una experiencia similar en la región con relación a la creación de una recopilación paralela del Depósito Legal, esta tarea normalmente es exclusiva de las Bibliotecas Nacionales. Dicho sea de paso, tampoco se conoce en nuestra región un Estado que financia y patrocina bibliotecas patrimoniales de carácter privado que respondan a una estructura bibliográfica y documental similar a la de una Biblioteca Nacional. Sin duda, el Estado ecuatoriano debe sincerar su visión acerca de lo que debe ser su Biblioteca Nacional.

En todo caso, la Ley de la Biblioteca Ecuatoriana «Aurelio Espinosa Pólit» declara a la BEAEP como una “Institución de Interés Nacional”. Desconocemos el alcance de dicha declaratoria, sobre todo cuando en el contexto del actual constitucionalismo ecuatoriano existe confusión acerca de las dimensiones jurídica y práctica de la figura del interés nacional (Rocha, 2016). 

Sin embargo, en lo que respecta a la LOC se pudieran ejecutar medidas de implementación de esta figura legal en beneficio de los intereses públicos y por supuesto de la ciudadanía. Desde el punto de vista de la gestión pública los legisladores pudieran encontrar mecanismos que van desde el promover alianzas público-privadas hasta la declaratoria de utilidad pública y de interés social, en caso de ser necesario.

La importancia histórica y patrimonial de la BEAEP es innegable, lo que en un momento debió haber sido una política de Estado fue asumido por el padre jesuita Aurelio Espinosa Pólit en la primera mitad del siglo XX con la creación de la Biblioteca de Autores Nacionales y que posteriormente -con justicia- se le dio el nombre de Biblioteca Ecuatoriana. No obstante, en tiempos en los que un Estado que se ha definido como laico en la Constitución de 2008, y que ha decidido devolverle a la Biblioteca Nacional su institucionalidad, debe encontrar también el momento para reflexionar desde el poder y definir hacia dónde deben apuntar los recursos financieros para la sostenibilidad de sus bibliotecas patrimoniales o al menos de la más importante de ellas.

Mientras se debate en el plano político la idea de entregar o no a la BEAEP el equivalente a 1.500 salarios mínimos, la reforma a la LOC bien podría derogar aquellas disposiciones que obligan a distribuir el Depósito Legal a otras bibliotecas que no sea otra que la Biblioteca Nacional Eugenio Espejo.

Espacios de la actual Biblioteca Nacional del Ecuador «Eugenio Espejo» (BNEE)

Fuente: Flickr MCYP

• De la red de bibliotecas

Art. 40 (LOC vigente).

– De la red de bibliotecas. La Red de Bibliotecas estará integrada por la Biblioteca Nacional, que la preside, las bibliotecas públicas y aquellas que reciban fondos públicos, las bibliotecas escolares, universitarias, especializadas e históricas, ya sea que se encuentren administradas por el Gobierno Nacional, los Gobiernos Autónomos Descentralizados y de Régimen Especial, las universidades, la iglesia, las comunidades y las personas naturales o jurídicas de derecho privado que voluntariamente quieran formar parte de la Red.

En primer lugar, se define aquí la existencia de una Red Nacional de Bibliotecas sobredimensionada.

En toda la región iberoamericana las experiencias en Redes y Sistemas Nacionales de Bibliotecas están centradas en las bibliotecas públicas y comunitarias (1), entendiendo como definición de estas tipologías las establecidas por la IFLA y la UNESCO (2). 

Incurre en un error la propia Ley al pretender equiparar el concepto de “bibliotecas públicas” con entidades que son de dicha naturaleza porque reciben fondos públicos y esto no es lo único que define a una biblioteca pública. Las Directrices IFLA/UNESCO para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas (2001) definen que una biblioteca es pública, eminentemente, porque sus recursos y servicios deben estar a disposición de todos los miembros de la comunidad por igual, sea cual fuere su raza, nacionalidad, edad, sexo, religión, idioma, discapacidad, condición económica y laboral y nivel de instrucción.

Por dar un ejemplo de esta gran diferencia conceptual, las bibliotecas gubernamentales del poder ejecutivo, legislativo y judicial en principio no son consideradas “bibliotecas públicas”, más bien son bibliotecas especializadas por el área temática que abordan en sus colecciones y servicios (3). Asimismo ocurre con bibliotecas de los ministerios y otras entidades públicas, e incluso con organizaciones privadas y no gubernamentales. Así como también con las bibliotecas de las instituciones educativas fiscales que no son “públicas”, sino bibliotecas escolares.

Por lo tanto, y vista la infructuosa experiencia de los últimos años en la que tampoco se ha logrado emitir desde el ente rector de la cultura y el patrimonio una normativa específica para integrar y formalizar la Red, es sumamente complejo levantar una Red Nacional de Bibliotecas considerando a todas las tipologías existentes en el país. Se recomienda que esta Red se centre fundamentalmente en las bibliotecas públicas y comunitarias de todo el país, haciendo especial énfasis en que debe gestionarse una solución a la liquidación de las bibliotecas ex SINAB (Disposición Transitoria Vigésima de la LOC). Esto implica que debe dejarse lo suficientemente claro el alcance de las competencias.

Por ejemplo, las bibliotecas escolares son competencia exclusiva del Ministerio de Educación. Mientras que la competencia que se ejercería sobre las bibliotecas públicas y comunitarias que hacen parte de la Red Nacional es exclusivamente técnica, la dependencia administrativa y financiera de cada biblioteca varía según cada caso, realidad concreta y debe asumirse desde las administraciones locales (GADs).

Asimismo, no se descartan las asesorías técnicas y la emisión de normas técnicas bibliotecarias a otros tipos de bibliotecas por parte de la Red y la Biblioteca Nacional. En ese sentido, no debería hablarse de “presidir” la Red sino de llevar la coordinación técnica.

En otro orden de ideas, se recomienda revisar la dependencia administrativa y financiera de la Biblioteca Nacional, como sucede en otros países (4), debería considerarse que sea parte de la Presidencia de la República o de la misma Asamblea Nacional para garantizar su estabilidad institucional. Por ejemplo, la famosa Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos -tal vez la Biblioteca Nacional más importante del mundo occidental- pertenece a la máxima institución del poder legislativo americano.

Por último, la gestión de una Red Nacional de Bibliotecas debe ir mucho más allá de una norma técnica creada por un Ministerio, el marco legal vigente sobre las bibliotecas termina siendo hoy muy limitado. Por ello, es importante que se impulse la creación de una Ley General de Bibliotecas. En la región, igualmente CERLALC ha generado un documento de referencia en legislación bibliotecaria: el “Modelo de ley para el fomento de la lectura, el libro y las bibliotecas” (2011), que responde a la necesidad de fortalecer la base legal (5) y la institucionalidad de las bibliotecas en América Latina y el Caribe.

• De la gestión y desarrollo de las bibliotecas.

Art. 41 (LOC vigente).

– De la gestión y desarrollo de las bibliotecas. El ente rector de la Cultura y el Patrimonio dictará la política pública para la gestión y desarrollo de las bibliotecas.

La Ley, sin duda alguna, apunta al rol que debería cumplir el ente rector para dictar la política pública en la gestión y el desarrollo de las bibliotecas. Desgraciadamente, esto no se ha cumplido en lo absoluto, no existe a la fecha una política pública cultural para el sector de las bibliotecas.

En ese sentido, además de establecer la dependencia administrativa y financiera de la Biblioteca Nacional bajo otra instancia del Estado se recomienda considerar la creación de un Comité Técnico Nacional de Bibliotecas Públicas y Comunitarias para la gestión y el desarrollo de las bibliotecas, de conformidad con lo estipulado en el “Modelo de ley para el fomento de la lectura, el libro y las bibliotecas” del CERLALC (arts. 20 al 22).

Dicho Comité Técnico Nacional, debería estar conformado por:

1. El director de la Red de Bibliotecas Públicas / Biblioteca Nacional o representante de la Presidencia de la República, de la Asamblea Nacional o del Ministerio de Cultura (según sea el caso), quien lo coordinará.
2. Un representante del Ministerio de Educación.
3. Un representante de las bibliotecas provinciales o zonales.
4. Representantes de las bibliotecas públicas -municipales o locales- y comunitarias.
5. Un representante de las escuelas de bibliotecología.
6. Un representante de las asociaciones de bibliotecarios.
7. Un representante de las fundaciones o instituciones civiles de promoción de la lectura, en donde las hubiere.
8. Representantes de las asociaciones de amigos o de apoyo de las bibliotecas públicas y comunitarias, en donde las hubiese.

Finalmente, al reformarse la LOC lo establecido en su Reglamento General debe ser modificado posteriormente o bien derogado. Y esto sería parte de otra propuesta legislativa de reforma o una propuesta de ley, que como hemos mencionado a lo largo de estas recomendaciones se espera que sea una Ley General de Bibliotecas.

Entrega del Proyecto de Ley Orgánico Reformatorio a la Ley de Cultura. Fuente: Facebook Rocio Guanoluisa

El pasado viernes 11 de marzo de 2022, la asambleísta Rocío Guanoluisa realizó la entrega formal del Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Cultura. Al cierre de esta publicación la Asamblea Nacional no había publicado en su sitio de consultas de propuestas y proyectos de ley el documento presentado. En una próxima entrega intentaremos hacer un análisis del contenido del proyecto de ley y en particular lo atinente al sector de las bibliotecas ecuatorianas.

Resumen de las propuestas:

1. Las bibliotecas deben ser concebidas como un servicio público con competencia obligatoria para los GADs municipales;
2. Se debe crear una Ley General de Bibliotecas (ver modelo de CERLALC) que garantice el desarrollo y fortalecimiento de las bibliotecas ecuatorianas en todos los niveles de la administración y gestión; 
3. Se debe crear una Ley de Depósito Legal (ver recomendaciones de CERLALC) que apoye la labor patrimonial de la Biblioteca Nacional; 
4. La Red Nacional de Bibliotecas debe replantearse y considerar particularmente para su integración a las Bibliotecas Públicas y Bibliotecas Comunitarias (según definición IFLA/UNESCO); 
5. El resto de tipologías bibliotecarias reciben asesoramiento técnico por parte de la Biblioteca Nacional, como ente coordinador de normas técnicas bibliotecarias; 
6. La dependencia administrativa y financiera de la Biblioteca Nacional debe recaer en la Presidencia de la República o en la Asamblea Nacional para garantizar su estabilidad institucional;
7. La gestión y desarrollo de las bibliotecas depende de una política pública que debe formularse desde un Comité Técnico Nacional interdisciplinario.

Notas:

(1) También llamadas “bibliotecas comunales” en Perú o las famosas “bibliotecas populares” en Argentina.

(2) La definición de “Bibliotecas públicas” se puede encontrar en las “Directrices IFLA/UNESCO para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas” (2001); mientras que la de “Bibliotecas comunitarias” se puede ubicar en el documento “Library Map of the World: Definiciones de Tipos de Bibliotecas”.

(3) Para ampliar la información se pueden consultar las “Directrices para bibliotecas gubernamentales” (2011) de la IFLA.

(4) Para ampliar esta idea puede consultarse el Capítulo 8 “Función y Administración de las Bibliotecas Nacionales”, en las “Directrices sobre bibliotecas nacionales” (1987) publicadas por la UNESCO.

(5) Para comprender un poco más la importancia de una base legal para una red o sistema nacional de bibliotecas, se sugiere revisar el Informe FESABID: “Universalizar los servicios bibliotecarios públicos en España” (2021) de Oscar Arroyo Ortega y editado por la Federación Española de Sociedades de Archivística, Biblioteconomía, Documentación y Museística – FESABID.

Fuentes consultadas:

Asamblea Nacional del Ecuador. (2016, 30 de diciembre). Ley Orgánica de Cultura. Registro Oficial Nº 913.  https://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/private/asambleanacional/filesasambleanacionalnameuid-29/Leyes%202013-2017/238-cultura-ejecutivo-14-09-2009/ro-ley-cultura-ro-913-6s-30-12-2016.pdf 

Asamblea Nacional del Ecuador. (2017, 06 de junio). Reglamento General a la Ley Orgánica de Cultura. Decreto Ejecutivo Nº 1428. Registro Oficial Nº 8. https://www.gob.ec/sites/default/files/regulations/2018-09/REGLAMENTO_GENERAL_A_LA_LEY_ORGANICA_DE_CULTURA_julio_2017.pdf 

Asamblea Nacional del Ecuador. (2022, 24 de enero). REFORMA A LEY ORGÁNICA DE CULTURA «BIBLIOTECAS Y ARCHIVOS». Blog de Amparo Rocio Guanoluisa (Asambleísta por Pichincha Izquierda Democrática). https://www.asambleanacional.gob.ec/es/blogs/rocio-guanoluisa/76723-reforma-ley-organica-de-cultura 

CERLALC. (2011). Modelo de Ley para el Fomento de la Lectura, el Libro y las Bibliotecas. Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe, Cerlalc-Unesco (J. Melo, asesor). https://cerlalc.org/wp-content/uploads/publicaciones/olb/PUBLICACIONES_OLB_Modelo-de-ley-para-el-fomento-de-la-lectura-el-libro-y-las-bibliotecas_V1_010611.pdf 

CERLALC. (2019). Recomendaciones para la actualización de las normas sobre depósito legal en América Latina. Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe, Cerlalc-Unesco (F. Forero, preparador). https://cerlalc.org/wp-content/uploads/2019/06/Depo%CC%81sito-legal-V_1_31052019.pdf 

Congreso Nacional del Ecuador. (1995, 10 de enero). Ley de la Biblioteca Ecuatoriana «Aurelio Espinosa Pólit». https://www.beaep.ec/images/transparencia/Ley-de-la-BEAEP-de-1995.pdf 

IFLA. (2011). Directrices para bibliotecas gubernamentales. Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas, Sección de Bibliotecas Gubernamentales y Sección de Información Gubernamental y Publicaciones Oficiales (N. Bolt y S. Burge, editoras). La Haya. (IFLA Professional Reports: 133). https://www.ifla.org/wp-content/uploads/2019/05/assets/hq/publications/professional-report/133.pdf 

IFLA. (s.f.). Definiciones de Tipos de Bibliotecas. Library Map of the World. https://librarymap.ifla.org/files/lmw-library-types-definitions-es.pdf 

IFLA; UNESCO. (2001). Directrices IFLA/UNESCO para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas. Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas, Sección de Bibliotecas Públicas. https://www.ifla.org/wp-content/uploads/2019/05/assets/hq/publications/archive/the-public-library-service/pg01-s.pdf 

Rocha, M. (2016). Interés nacional en el constitucionalismo del Buen Vivir [tesis de maestría, Universidad Andina Simón Bolívar] Repositorio institucional UASB. https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/5312/1/T2055-MDE-Rocha-Interes.pdf 

UNESCO. (1987). Directrices sobre bibliotecas nacionales. Programa General de Información y UNISIST (G. Sylvestre, redactor). UNESDOC, Biblioteca Digital. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000076173_spa 

UNESCO; CERLALC; IFLA y IABN. (1982). Reunión Regional sobre el Estado Actual y las Estrategias para el Desarrollo de los Servicios de Bibliotecas Públicas en América Latina y el Caribe. Informe Final. Caracas, 25-29 de octubre de 1982. UNESDOC, Biblioteca Digital. http://unesdoc.unesco.org/images/0005/000525/052531sb.pdf 

Por: Renny José Granda

Licenciado en Bibliotecología por la Universidad Central de Venezuela – UCV (2007), Profesor invitado por la Escuela de Bibliotecología y Archivología, UCV (2015-2016), Especialista en Gerencia Pública por la Universidad Metropolitana de Venezuela (2017). Hizo parte del proyecto de transición institucional de la Biblioteca Nacional del Ecuador “Eugenio Espejo” (2017-2021), en el que se desempeñó como bibliotecario, coordinador de la Unidad Red Nacional de Bibliotecas y responsable del seguimiento técnico por el punto focal Ecuador ante el Programa Iberoamericano de Bibliotecas Públicas – Iberbibliotecas. Es autor de varios artículos publicados en revistas científicas y publicaciones internacionales como Information Development de SAGE Journals y la Encyclopedia of Library and Information Sciences de Taylor & Francis, en las líneas de investigación en Biblioteca Pública y Bibliotecología comparada.