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La institucionalidad bibliotecaria en la administración pública venezolana

Hoy existe en el mundo entero una convicción generalizada: el Estado se ha hecho demasiado grande y su incapacidad es notoria; la ineficiencia económica del sector público es alarmante; la calidad de los servicios mínima, y el ciudadano es hoy un ciudadano cautivo cuya vida y hacienda ha entregado a un monstruo que devora a sus propios hijos” Gaspar Ariño Ortíz

Ya en anterior ocasión, tuvimos oportunidad de conversar en términos muy generales sobre las bibliotecas como servicio público en Venezuela, su reconocido (a menos en el papel) carácter constitucional (art. 108, CRBV) y a grosso modo un régimen jurídico además de obsoleto, complejo e insuficiente. En esta entrada intentaremos mostrar algunas luces acerca de la presencia de la institucionalidad bibliotecaria en el ámbito de la administración pública* y la forma en que puede darse su desarrollo como servicio público.

Para ubicar a las bibliotecas en el contexto público hay que hablar necesariamente de la organización administrativa pública venezolana. Y decir de qué manera está presente en la Administración Central y en la Administración Descentralizada. Y esto es, reconocerla más concretamente en el instrumento legal de la administración por excelencia: la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP) de Venezuela.

CRBV

Las Bibliotecas en la Administración Pública Central.

Como se ha dicho anteriormente, la Biblioteca Nacional (IABNSB) de Venezuela se encuentra adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Cultura (MPPC), órgano superior con competencia en materia de políticas culturales y garante de la preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural tangible e intangible y de la memoria histórica de la Nación, entre otros asuntos.

En ese sentido, el MPPC tiene la misión de formular, adoptar, seguir y evaluar las políticas, estrategias, planes generales, programas y proyectos en materia cultural, sobre la que ejerce rectoría, de conformidad con la planificación centralizada (LOAP, art. 60). Además, tiene la competencia y la obligación de presentar ante la Asamblea Nacional la memoria y cuenta del despacho, señalando las políticas, estrategias, objetivos, metas, resultados, impactos y obstáculos a su gestión (art. 77, numeral 10 LOAP). Las memorias deben contener exposiciones razonadas y suficientes del año inmediatamente anterior, y adicionalmente, los lineamientos de sus planes para el año siguiente, actividades de control sobre los entes que le estén adscritos y documentos indispensables, según su naturaleza y trascendencia (LOAP, art. 78). También, dirige las políticas públicas que deben desarrollar los entes descentralizados funcionalmente adscritos a sus despachos, así como las funciones de coordinación y control (art. 77, numeral 13 LOAP). Entre ellos, la Biblioteca Nacional o IABNSB.

Las Bibliotecas en la Administración Pública Descentralizada.

En cuanto a la descentralización funcional, el IABNSB como instituto autónomo según la LOAP, debe regularse de conformidad con las normas que les sean aplicables a los institutos públicos (Art. 101). Y aun cuando la exposición de motivos de la LOAP sostiene que la figura de los institutos autónomos mantienen su “plena vigencia” (LOAP, 2012, p. 207), previstas en el texto constitucional (art. 142 CRBV), Brewer-Carías (2012) es preciso al señalar que con la reforma a la LOAP de 2001, se agrega a los “institutos públicos” como nueva figura (arts. 96-100, LOAP), pero sin el calificativo de “autónomo” dada la orientación general de la reforma del 2008 que, de alguna manera, busca “eliminar todo vestigio de autonomía en la Administración Pública y organización del Estado” (p. 73).

Y no es para menos, visto en frío y siguiendo al texto expreso de la LOAP ahora el IABNSB debería llamarse “Instituto Público Biblioteca Nacional y de Servicios de Bibliotecas”, sobre todo en estos tiempos en que los cambios de nombres o denominaciones se ha hecho extremadamente común en casi la totalidad de la Administración. Lo verdaderamente preocupante en todo esto, en realidad, no es el título de la institución sino lo que bajo un criterio de “legalidad” pudiera perderse, y es el principio de autonomía, tan vital en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia (art. 2, CRBV). Y en consecuencia, la delgada línea sobre la que se sostienen las bibliotecas en Venezuela a través de la Ley del IABNSB (como “instituto autónomo“) pareciera cada vez desvanecerse, más allá de la necesaria reforma administrativa y legal, actualización y modernización que urge implementar a la institucionalidad bibliotecaria venezolana.

En ese orden de ideas, el IABNSB tiene entre sus objetivos ser el centro del llamado Sistema de Servicios de Bibliotecas e Información en cuanto al establecimiento de normas, planificación, coordinación y asistencia técnica de todas y cada una de las bibliotecas públicas del país o del Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBP). Siendo este último, parte integral de la descentralización funcional de la BN pues en la práctica ocurre que con la existencia de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, éstas se distribuyen justamente en forma de red por todo el territorio nacional y algunas de ellas, incluso, con carácter autónomo de forma descentralizada y dependiente del poder ejecutivo estadal o gobernaciones[1]. Organización administrativa ampliamente fundamentada en un Estado federal descentralizado (art. 4, CRBV). Y en tal sentido, podemos rescatar del contenido de la LOAP los llamados Sistemas de apoyo de la Administración Pública (art. 74) que trata de la agrupación de procesos funcionales, procedimientos administrativos y redes de órganos y entes coordinados, cuyo propósito es ofrecer asesoría estratégica y suministro de insumos institucionales a los órganos sustantivos, todo ello con el fin de garantizar las condiciones organizacionales necesarias para su adecuado funcionamiento y para el logro de las metas y objetivos esperados. Tan necesarios en el sector de la administración pública de bibliotecas.

La organización administrativa pública nacional, según la LOAP, que se ajusta a la administración bibliotecaria también incluye la desconcentración administrativa de la administración ministerial, que si bien no impacta directamente sobre su condición de instituto autónomo como parte de la descentralización funcional, sí influye de forma indirecta al aplicarse esta modalidad dentro del Ministerio del sector cultura al cual está adscrito. Es decir, al crearse órganos desconcentrados desde la Presidencia de la República, objetos de control jerárquico por parte de la ministra o ministro, que genera servicios desconcentrados e ingresos propios a través de un reglamento orgánico (que modificó el grado de autonomía por el “grado de autogestión” (Op.cit., Brewer, pp. 66-67), pudiera según su propio contenido afectar directamente la prestación de un servicio (arts. 91-95, LOAP). Y en estos tiempos de paralelismo de competencias quién puede negar la posibilidad de que se vea afectado concretamente el sector bibliotecas, sobre todo ante la nueva disyuntiva de la desconcentración versus la descentralización. Estaríamos en presencia de una suerte de administración pública bibliotecaria limitada, según el principio de competencia elegido no por la Administración, sino por la o el gobernante de turno.

Finalmente, hay otros elementos de la LOAP relevantes al momento de referirse a la organización administrativa:

Por una parte, los Compromisos de Gestión (arts. 132-137, LOAP) como sistema de incentivos y sanciones de orden presupuestario, en función del desempeño institucional, vale decir, restricciones financieras a los entes descentralizados funcionalmente que, incluso, plantea el condicionamiento de transferencias presupuestarias a esas entidades. Estos serán de conocimiento público “a los fines de permitir el control social sobre la gestión pública”. Es increíble todo lo que un mecanismo de este tipo pudiera causar, si no se ejerce el debido control jurisdiccional de la actividad administrativa. Si bien es cierto que estos convenios que se dan entre los diversos actores de la administración pública (órganos, entes, comunidades organizadas, etc.) pueden ayudar enormemente a combatir la corrupción y a resolver las ineficiencias que puedan presentarse dentro de la administración, son también un arma –política- de doble filo que puede atentar contra el buen funcionamiento de los entes descentralizados, y eso incluye a los institutos autónomos o públicos.

Y por otro lado, el principio de la democracia participativa por excelencia: el de la Participación Social en la Gestión Pública (arts. 138-142, LOAP) que inicialmente propone la participación ciudadana en los procesos de gestión, pero que luego y contradictoriamente, por ejemplo, declara el resultado de un proceso de consulta como de “carácter participativo no vinculante”. Es decir, ¿hasta qué punto se garantiza la participación social de los ciudadanos? (art. 70 CRBV). Y aun cuando la misma LOAP incluye la nulidad absoluta de normas por inconsultas, es preocupante que también contiene excepciones a la participación (art. 140), o lo que es igual, el principio sagrado de participación protagónica y vinculante como un manual estático de buenas intenciones, y nada más (Chavero, 2012, p.173). Razón por la cual es fundamental, por una parte, informar a la población oportuna y verazmente sobre la gestión pública (art. 141, LOAP), y por otra, mantener permanentemente actualizada e informada a las personas sobre los esquemas de organización de los órganos o entes adscritos, así como sus procedimientos, servicios y prestaciones de su competencia (art.142, LOAP).

Con toda certeza, otorgarle en la práctica el rango constitucional de servicio público a las bibliotecas es aún una tarea pendiente en Venezuela. Es una labor que toca desarrollar y construir no sólo a los legisladores sino a todos y cada uno de los actores que rodean la función social de las bibliotecas en el país. En una futura entrada ahondaremos un poco más acerca de la institucionalidad bibliotecaria como servicio público, más allá de su plataforma legal.

@rennygranda

*Fragmento o versión ampliada del Capítulo III. Las Bibliotecas como Servicio Público en Venezuela (pp. 25-33) correspondiente a mi Trabajo Especial de Grado titulado “Propuesta para consolidar un sistema metropolitano de bibliotecas públicas en el Área Metropolitana de Caracas” (2016), para optar a la Especialización en Gerencia Pública en la Universidad Metropolitana (Caracas, Venezuela).

 

Referencias:

Ariño O., G. (2001). Principios de Derecho Público Económico. Modelo de Estado, Gestión pública, Regulación económica. Editorial Comares, Fundación de Estudios de Regulación: Granada, España.

Brewer-Carías, A. (2012). Introducción general al régimen de la Administración Pública. En: Ley Orgánica de la Administración Pública. 5ta. Edición. Editorial Jurídica Venezolana: Caracas, Venezuela.

Chavero G., R. (2012). La participación social en la gestión pública. En: Ley Orgánica de la Administración Pública. 5ta Edición. Editorial Jurídica Venezolana: Caracas, Venezuela.

Ley Orgánica de la Administración Pública (2012). Ley Orgánica de la Administración Pública, LOAP. 5ta. Edición. Editorial Jurídica Venezolana: Caracas, Venezuela.

Notas:

[1] Tal es el caso de institutos autónomos de redes de bibliotecas en estados (departamentos o provincias) como Lara, Mérida, Miranda y Nueva Esparta.

CRBV (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela)

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Renny Granda

Venezolano, Bibliotecólogo (UCV, 2007). Actualmente, realizo una Especialización en Gerencia Pública (Universidad Metropolitana, 2012- ). Este espacio será para analizar, compartir, intercambiar, opinar y reflexionar acerca de la Biblioteca Pública en América Latina. La biblioteca pública como línea de investigación, como institución fundamental y universal, como política pública y como un espacio para la construcción de la ciudadanía. Es apasionante abordar esta partícula de la bibliotecología de forma comparada y en lenguaje latinoamericano. En la actualidad, desarrollo el tema "Las bibliotecas como servicio público en Venezuela". Que vuelen muy alto en este inmenso azul la reflexión crítica y las ideas compartidas...
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